鳳凰古城收費決策始末
陳漢辭劉銘記背著手站在銀飾店前，熙攘的人流中偶爾有舉著小旗的導遊昂著頭走過，背後跟著新奇眼神的遊客。18日，劉銘記銀飾店的營業額隻有幾百元，如果扣除成本，這一日，劉銘記要倒貼許多錢。從4月10日開始，劉銘記幾乎天天這樣度過。而這一周，也是鳳凰縣委最為“焦灼”的一周，因為34傢媒體從全國各地分三撥奔向瞭鳳凰古城。按照規定，新成立的鳳凰古城景區管理服務公司（下稱“鳳凰古城管理公司”）決定對包括古城九景、南華山神鳳文化景區等在內的景點進行統一收費，門票價錢是148元。這對沱江上遊的店鋪、傢庭旅遊、從事拉客人員以及下遊的農傢船帶來瞭一定影響。11日，利益損失方古城內眾多商戶罷市抗議“進城費導致散客銳減”。鳳凰古城幾乎一夜成為瞭焦點。“歡迎全國各地的媒體來鳳凰古城，平時，我們想請都不好請，這下都來瞭解一下真實客觀發展中的鳳凰，我想，這對鳳凰古城是有好處的。”鳳凰縣委宣傳部副部長張志敏對《第一財經日報》說。散客利益鏈鳳凰縣委的確要面對這場看似“突如其來”的“事件”，鳳凰古城收取148元的門票費侵犯瞭一個不容忽視的利益群體，那就是散客所產生的利益鏈條上的每一個人。所謂散客，是相對於預約客戶的約定性、規律性而言的，指沒有預約、沒有規律的零散顧客。沒有合同約定，散客在選擇消費或服務方面自主性較高。“我們的消費群體是老主顧，主要是散客。購買148元門票的消費者多是旅行團，我們並非旅行團定點購物的店面。”已歷經過人生數次變遷的76歲的古城老人劉銘記淡淡地說道。和全國其他景區所形成的利益鏈條是一樣的，散客在進入鳳凰古城之後首先就會碰到無證導遊，在到達他們推薦的客棧的過程中，無證導遊會一路介紹古城各類不錯的店鋪、景點以及飲食。本報記者19日在進入古城北門後便真實地經歷著這個過程。無證導遊推薦客棧可獲取一定的抽成，而店鋪一般給無證導遊的回扣是10%~15%。“這是可以理解的，無論是有證導遊還是無證導遊，其收入模式是基本工資加抽成。相對於別的店鋪給帶團導遊30%~50%的回扣，我們的能力隻能給所謂的黑導遊這麼多。2004年到2007年，生意最好的4年間，有固定合作的導遊就有20多個，每天幾乎沒有坐的時間。”一傢銀飾店負責人小吳告訴本報記者。統計數據顯示，鳳凰縣2012年實際接待遊客數量為230萬人左右（690萬人次），其中130萬人是團隊遊，100萬人是散客。據非官方的不完全統計，單在鳳凰古城的散客利益鏈條上的導遊、店鋪、農傢船、旅館經營者的人數在400~700人。“散客整個利益鏈條至少占到瞭鳳凰古城整個旅遊收入近一半左右。”一位知情人士告訴本報記者。盡管18日晚的鳳凰古城並沒有嚴格按照新規執行，但人流的確無法與平日相提並論。數據顯示，從10日到13日，遊客人數僅為去年同期的38%；三天內，散客的票隻賣瞭200張，而往年周末散客都要在8000人左右。東正街許多店鋪乏人問津。“你是今天進我們店鋪的第一人，還是來采訪的。”另一傢店鋪老板小田苦笑著說。小田給本報記者算瞭一筆賬，店鋪房租一年十萬，再加上稅、人工費用等成本，小店一天的營業額至少要達到700元才能夠維持正常運轉。“已經一周多瞭，我們幾乎天天沒有顧客，但也不能關門啊。”小田很擔心這樣的日子會逐漸增加。縣政府的“尷尬”對於店鋪而言，最艱難的時刻，關門歇業無疑是最節約成本的。“但這絕不是解決問題的辦法。”11日，劉銘記在平靜地面對這一切時，一群人員高喊著口號，讓其關門，劉銘記並沒有理會。這部分高喊著口號的人員最終還是自發罷市抗議“進城費導致散客銳減”，被鳳凰縣官方定義為系“無證導遊、拉客人員”組織、唆使。而11日，對於王明（化名）而言也是很頭痛的，因為這樣的事件發生時，作為政府工作人員，第一時間趕到現場，又要勸抗議人員，又要維持秩序，能夠讓遊客正常進入古城。“這些日子，我們是天天加班，什麼活都做，八個工作組幾乎沒有歇息的時候。”王明說。收費規定出臺前，已有相關人士在給縣委縣政府的意見中提到“此次危機”會爆發。王明也承認，雖然想到會有反對的聲音，但沒想到會演變為“政府與民爭利”的尷尬局面，“這實屬冤枉。”新成立的鳳凰古城管理公司，鳳凰縣政府占瞭49%的股份，註冊資金1.2億元，法定代表人為葉文智。148元，政府拿走的是兩部分，一部分是“兩費一金”(根據《湖南省物價局關於規范鳳凰古城門票價格的批復》，包括資源有償使用費15元、旅遊宣傳促銷費7元和價格調節基金11元)，一共是33元；另一部分是企業經營產生的相關稅收，有營業稅、企業所得稅等。鳳凰縣委宣傳部發給本報記者的材料顯示：根據《風景名勝區條例》和省物價局批復，同時經物價部門核算，鳳凰古城景區門票成本為131.27元，其中運營成本73.64元，特許經營權攤銷單位成本12.76元，建設維護成本21.76元，發展成本23.11元。“我們隻是拿瞭該拿走的部分，這部分依舊用於古城的保護。”王明說。鳳凰縣是湖南省湘西自治州西南邊境苗族聚居縣，1996年之前，依托雪茄煙廠，鳳凰縣曾是湖南為數不多的財政收入上億元的富裕縣，但在1996年之後隨著當地雪茄煙廠政策性關停破產，鳳凰縣從昔日的億元縣變為國傢重點扶貧縣。鳳凰縣經濟社會發展需要找到一條新的路徑。正是在這種背景下，退休的劉銘記當年被納入開店鋪的人員名單。“2004年開始，我們的生意一下變得好起來。”劉銘記回憶著。公開資料顯示，鳳凰旅遊開發10餘年來，遊客接待量從2000年的57萬人次上升到2011年的650萬人次，旅遊總收入從不足百萬元攀至44.31億元。但鳳凰縣卻是尷尬的。首先，鳳凰縣依舊是國傢級貧困縣。其次，鳳凰古城是湖南省投訴率最高的景區。“因為基礎設施不完善、配套不足，遊客蜂擁而至，導致古城嚴重過載運行，遊客的滿意度急劇下降。”鳳凰古城文化旅遊投資股份有限公司(下稱“鳳凰古城公司”)總經理彭耀根說。“人多時，遊客都訂不到客棧，有的幹脆就睡車上。”小吳告訴本報記者。根據鳳凰古城公司的數據，目前鳳凰古城核心區0.99平方公裡的日接待高峰已經達到8萬人次，而古城區內的賓館床位數隻有2.5萬張。而要改變這些，就需要建立規范有序的市場，打造國際旅遊目的地。在此背景下，鳳凰縣最大支柱產業的旅遊產業再次升級。“這是鳳凰古城發展目標，至少現在，鳳凰古城是不能回去的。”王明說。不過，數據顯示，2000年到2010年，鳳凰縣財政收入增長近10倍，從2265萬元增至2.44億元。2011年，該縣財政收入3.22億元，2012年則增至5.07億元。運營商“握手言和”規范有序市場無疑是產業升級與品質打造的第一步。這樣的訴求，在某一層面與鳳凰古城另三大運營商是一致的。根據鳳凰縣政府提供的資料，鳳凰古城管理公司是由縣政府獨資銘城公司以現金入股的方式與鳳凰古城公司合作組建的，並非網上所說的“土地入股”，股份構成比例為49：51，其職能即為管理與服務，承擔部分配套設施、基礎建設任務，為鳳凰古城、南華山、鄉村遊三大景區代售門票、代理營銷。而經營南華山的啟盛（鳳凰）旅遊有限公司（下稱“啟勝旅遊”）隸屬於香港啟盛集團。鄉村遊公司是原18傢鄉村遊企業與銘城公司合作的股份公司。以上兩傢公司在三大景區的門票總收益中按合同分配收益，在鳳凰古城管理公司中不占股份。在鳳凰古城門票政策出臺前，這三傢運營商實為競爭關系，主要“戰鬥方式”就是打“價格戰”。其中一傢運營商的負責人說：“以前為幾元錢爭得臉紅脖子粗，但我們再怎麼努力，最終門票收入其實隻占到瞭總收入的四分之一。每年營收的大部分錢去做瞭鳳凰古城的營銷、環境治理、保護，打個比方，正版商比不上盜版商，這公平嗎？”三傢運營商最終坐在一起，進行瞭艱難的談判。談判從去年10月開始，終在今年的3月25日簽約。在這樣一個平臺下，門票收入在扣除5%的市場營銷費用、2%的代理費以及政府的33元等費用後，由這三傢運營商分配。其中，鳳凰古城公司占到瞭65%，鄉村遊公司與啟勝旅遊分別占到17.5%。縣政府的資料說，收門票之後，利益的分配也是在各傢公司受益范圍之內，政府僅僅是依法征收稅費，沒有變化。2012年鳳凰旅遊收入50多億元，縣政府方面稱，政府依法從門票收入中提取的“兩費一金”不足2000萬元，不足以用於古城維護與管理。古城區內有掛牌保護的特色民居120棟、各類文物1萬餘件，加上消防整治、夜景亮化、街巷保潔、基礎設施及配套設施建設與維護，每年維護和運行費用不低於5000萬元。收門票就能提高品質嗎？國內知名的8座古城鎮，其中5座已收進城門票。但以收取門票的方式就能提高旅遊景區的品質嗎？在本報記者的采訪中，曾考察過麗江古城的數位店鋪的負責人均表示不解，“散客、無證導遊，哪一個景區沒有？現在收門票，我們可以不反對，但為何麗江沒有采取這種方式，其品質並不低？”麗江古城保護與發展的契機在於原有商業模式的升級。“麗江古城及景點不收門票，但收古城維護費。”彭耀根說。上海同濟大學教授阮儀三認為，目前中國大部分已開發的古城鎮實施門票收費制，這是不得已的選擇，主要還是考慮到當地景區運營的開支和管理。在國外古城鎮，一般不收費，這與國傢的稅收政策有很大關系。國外古城鎮的做法是“因旅遊過程中產生的總稅收中，劃分一部分給古城鎮當地，而當地市政部門則利用這塊稅收進行運營和管理”，中國的現狀與之有很大不同。“收費本身可以理解，也沒問題，但關鍵是收取的門票錢用在哪裡？是運營商分瞭還是用於古城保護？”阮儀三對本報記者說。周莊、烏鎮等地率先明確從門票中劃出專門的一部分用於每年的古城鎮保護性修繕。蘇州僅為平江路歷史風貌區的污水治理就投入瞭1.7億元。按照規劃，“十二五”期末，鳳凰縣將全力推進新型旅遊城市建設，2013年到2015年，財政主導性投資將突破30億元。葉文智曾對媒體稱，去年鳳凰景區門票收入1.78億元。本報根據去年鳳凰古城690萬旅遊人次測算，預計今年門票收入將超過10億元。昨日晚鳳凰縣政府給本報發來最新數據，從4月10~17日，8天鳳凰縣共接待遊客190076人次，旅遊收入13893.02萬元，同比分別增長23.57%、20.87%。而劉銘記、小吳等店鋪主人的命運又會如何？var page_navigation = document.getElementById('page_navigation');if(page_navigation){ var nav_links = page_navigation.getElementsByTagName('a'); var nav_length = nav_links.length;//正文頁導航加突發新聞 if(nav_length == 2){ var emergency = document.createElement('div');emergency.style.position = 'relative';emergency.innerHTML = '三峽房屋貸款
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